特大城市：繁华背后有忧伤——2016特大城市高端论坛在首经贸举办
时间：2016-10-24
来源：中国城市报 编辑：张佳宁 浏览次数：
人口暴增、环境恶化、交通拥堵……近年来，许多城市发展都经历着“大考”，其中特大城市承载能力遭遇“天花板”现象尤为明显。城市如何让生活更美好？这成为每个城市人关心的问题。
10月15日，由首都经济贸易大学主办的“2016中国特大城市高端论坛”在京召开。论坛围绕“从国家规划到城市治理”的主题，特邀国民经济、社会发展规划、城市总体规划和治理等领域的专家学者，聚焦特大城市发展进程中的重大关切，帮助中国城市突破发展困境与难题。
“大城市的疏散主要靠卫星城”
近年来，“摊大饼”式的发展让城市苦不堪言，打破“单中心”格局，许多城市都走上开发卫星城的征途。
“大城市的疏散主要靠卫星城。”住房和城乡建设部原副部长仇保兴在发言中提到近百年三代新城模式，他认为这三代新城模式对于当下特大型的城市发展都有可值得借鉴的经验和教训。
“近代以来由于工业文明推动了城镇化，我们把城市发展立足三个里程碑。”据仇保兴介绍，第一个里程碑是120多年前英国人霍华德提出的田园城市，主要是针对工业革命以来，城市出现众多的城市病，要用田园城市来弥补、解决；第二个阶段是波兰籍的规划学家沙里宁提出的特大城市有机疏散，然后根据这个理论英国和法国开展了新城建设，形成了风靡全世界的新城运动；第三个里程碑是到了上世纪末，我们越来越发现城市是气候变化的主因，联合国做过统计，以城市为单元产生的温室气体，相当于人类活动产生温室气体的75%，城市自身需要作出变革，所以提出生态城市。
在仇保兴看来，新城镇不在于大，而在富有特色化、与主城互补性、展示稀缺性。主城没有的，卫星城也有，或者主城有的，卫星城更优。未来卫星城应该在环境更美、公共服务更优、生活更适宜等方面下功夫。
仇保兴还提出，每个卫星城中心应该有一个很好的生活中心，类似于 CBD，这种CBD包括了商业、娱乐、高水平的教育和卫生机构。他以上海举例，“很高兴看到上海市政府终于明白了，前年开始在每一个卫星城，在每一个镇里卫生院由三甲医院办，变成了分院。每个学校小学、中学由最好的小学、中学办，变成它的分校，所以60个镇、9个卫星城都变成学区房了”。
此外，仇保兴强调，卫星城的基础设施应该遵循“微循环”的新理念。“这样我们可以把三个里程碑中间最后一个——生态示范的城市设计样板跟新城建设相互融合，然后创造出来生活更宜居，循环经济更好，环境更加整洁，可持续性更优良的生态样板城。”
京津冀受到“特别关注”
此前，有专家提出，中国城市化的根本是各类资源的平衡，而城市群协同发展则是平衡资源的不二途径。在此次论坛上，多位参加论坛的专家在发言中都谈及了京津冀城市群。
中国科学院地理科学与资源研究所资深研究员毛汉英提到京津冀城市群发展的政策制定。在他看来，保障政策有效的前提，是要清晰京津冀三个城市发展的利益诉求。“北京的主要的利益诉求是通过提升发展的质量，实现发展水平的全面跃升；天津的主要利益诉求是发展质量与发展水平的并重；而河北，则希望通过京津冀协同发展承接京津两市功能疏解和产业转移，实现‘瘦身强体’和产业转型升级，并带动各项社会事业的发展，同时这也是京津冀协同发展的重点和难点。”毛汉英说。
在各种政策中，毛汉英特别强调了京津冀生态补偿性政策的制定。“京津冀在生态补偿中存在的突出的问题是尚未建立起全面、规范的生态补偿机制及相应的政策体系。实施补偿的主体不明确，补偿范围不全面，补偿标准过低，补偿的形式单一，相当一部分的功能生态区还没有将生态环境保护列为当地发展规划的首要任务，所以直接影响到生态建设与保护的进程和成效。”
因此，他建议，扩大生态补偿范围，加大生态补偿力度，拓宽生态补偿形式，制定促进城市化地区和农产品主产区发展相配套的区域政策，确保主体功能区规划的有效实施。
清华大学环境学院教授余刚在发言中概述了京津冀三地环境污染问题。“不夸张地说，现在京津冀的环境问题应该是全国城市群区域里面污染最严重的地区。”余刚表示，京津冀面临着空气污染的心肺之患，也面临着水污染的心腹之患，还面临着土壤—地下水跨界交叉污染的心胃之患，三“患”叠加环境污染是京津冀协同发展的瓶颈问题。
事实上，国外许多城市群也面临过这样的问题，比如像美国五大湖的地区，他们在这些过程中间也是采取了不同城市组成的区域里面共同综合治理的思路，不断地探索，最终达到了很好的区域环境的质量。
余刚建议，应该将京津冀这个区域作为一个整体，采用系统规划、立体交叉、联防联控的综合治理新思路，新的模式和新的机制，在综合分析区域生态环境问题的基础上，明确在不同阶段生态环境质量目标，跨行政区域、跨行业领域、跨环境介质的综合规划设计环境污染治理、环境质量改善、生态保护等工程，并协同组织实施。
“实施京津冀环境综合治理国家科技重大工程，将为解决京津冀协同发展的瓶颈问题提供重要支撑。”余刚说。
嘉宾观点
北京大学建筑与景观设计学院院长俞孔坚：城市景观可解决水问题
城市可以通过景观这种基础设施来解决水问题。现在住建部在推广的城市“双修”，海绵城市建设，生态修复，归根到底就是生态基础设施的完善，来综合解决刚才讲的那些问题。这样一级生态基础设施是跨尺度的，国土的、区域的、城市的，在我的概念下是一个系统，它不是区域，它是没有边界的。就像人一样，你研究人可以五脏六腑分开来研究，你也可以用系统来研究，这个人是有经络的，有脉络的。这个概念，就是要建立这一套脉络，来系统调理这个人，而不是西医分块来治理，而是系统来调理。这个系统调理的方法和途径就是生态基础设施的建立。多规合一就是空间协调，就是综合各种利益群体的利益诉求，这个利益诉求最终要落实到空间上，空间上规划的东西太多了，核心是建立一个底线，底线就是生态安全格局，生态基础设施，这是底线。
中国城市规划设计研究院总规划师张兵：空间规划体系需内部整合
空间规划是国土空间规划体系中非常重要的内容。这个概念是从英文转过来的，目前有两个重要的解释。第一个说法就是从治理体系的角度来讲，指向空间发展和某种场合里面土地使用的管制，也就是说我们在欧盟的话题里面，在他们的背景下面，当指向一个空间体系的时候，这个空间规划实际上指的这个国家或者区域层面的规划体系，就是我们城乡规划的体系。另外一个空间规划的用法，实际上指的是协调机制。就在欧盟整个区域层面，它指是有关于空间类的，空间性政策的总称，实际上是两个方面，在整个欧盟层面是一个概念，到国家层面其实就是指城市规划。中国空间规划的体系应当考虑内部机制的衔接、协同和整合，这个系统性要强调局部的整合，而不是简单地去创作更多的类型，现存规划已经够多，需要一个更加有效的整合。
中国科学院地理科学与资源研究所资深研究员毛汉英：京津冀应建立利益分成机制
京津冀制定区域政策，落脚点要放在以下几点：一是缩小河北省与京津两市的发展差距，包括经济社会发展的综合差距，特别是河北省现在还有38个国家级贫困县，这38个贫困县2020年要全面实现脱贫致富。二是要确保主体功能区规划的落实。主体功能区作为优化国土空间开发格局的依据，将各类主体功能区，包括城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区落地，有益于制定有保障性的差异化的区域政策。三是推动要素市场一体化改革，包括推动金融市场、土地要素市场、人力资源市场、技术信息市场等一体化改革，需要制定差异化的区域政策。四是推动体制机制创新，包括建立利益分成机制，解决区域矛盾与冲突的核心，建立一个利益分成机制。以及基础设施互联互通机制，生态环境保护联动机制、产业发展的协同机制等。
北京市社会科学界联合会副主席文魁：北京发展要有经济特色
北京要不要发展经济？一直是历史的纠结，从中央对北京功能定位的历史来看，从来没有提北京是经济中心。但北京作为一座城市又不可能不发展经济，不可能没有经济功能，正像中央城市工作会议上所提，城市和经济发展两者相辅相成，相互促进。将北京经济发展更好地服务于北京城市发展要把握好北京城市的经济功能与北京核心功能的关联。城市的经济功能主要是人口的高度聚集和土地的高效集约。一座城市经济不经济，就要看集聚的人口和集聚的土地如何形成有机的组合。具体地讲，就是要在有限的空间内形成紧凑、集约的产业体系，来为城市的发展提供各种各样的有效供给。由于首都的核心功能是与国家联系在一起的，那么北京的经济功能也应该与它有机融合。为此，我们曾经做过研究，提出北京的经济特色，从今天来看，应该具体表现为政治经济、文化经济、国际交往经济和科技经济。
用更宽视角看待影响区域变化的因素
王一鸣
中央“十三五”规划，对中国区域发展制定了新蓝图。里面一个核心要义，就是塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。传统理论都把区域差距作为中国区域发展中面临的一个问题，但是区域发展水平的落差也可以增大发展的回旋空间，形成有梯度和持续增长的动力。对于区域差距的认识，研究中往往追求结果公平。但是结果公平是很长时间才能实现的过程，现在需要的是创造机会公平的环境，让各地区能够发挥主观能动性，探索格局特色符合本地条件的发展模式，这是非常重要的视角。另外，对于影响区域变化的因素，需要有更宽的视角。
首先，随着生产市场化的推进，生产要素的大规模流动，人口的净流入和净流出，对区域发展至关重要。一个城市的人口是净流入还是净流出，反映了这个地区的活力。现在东北，除了省会和特大城市，其他的城市人口基本都是净流出，这反映出当地经济对劳动力和生产要素的吸纳能力。
第二，影响区域发展变化的铁路建设，特别是高速铁路网的建设，对区域格局影响非常大。我国铁路运营里程达到12万公里，高速铁路接近2万公里，占世界份额的60%多，它正在重新架构中国的区域格局。一个地区是不是在高速铁路网的干道上、是不是枢纽，对这个区域的发展，对改变区位条件有非常重要的影响。
第三，最近几年我国大宗商品价格的持续回落，对资源型省区的经济影响非常大。油价可能在未来相当一段时间很难突破，因为只要一过60美元，美国页岩气就会开采，油价就会回落，这对资源型省区会形成一个持续的影响。
第四，内需市场加快成长。中国前年和去年外贸进出口都是负增长，外需在收缩。今年1到9月份外贸也是负的，所以国内内需市场重要性正在显现。内需市场对区域的影响在强化，就是说经济体量大，人口规模大的省份，相对来说市场容量就大。
第五，是开放程度。我国传统的开放在东边、沿海省份，但是“一带一路”的实施，形成了东西双向的海陆联动开放格局，为中西部经济省份开放创造了非常有利的条件。这个对外开放格局的变化，也会带来区域的发展。
第六，比较优势区域的转移。以前区域优势就是劳动力成本低，这样的区域在吸纳加工贸易方面有非常强的优势。但是现在也在转移，沿海地区的劳动力成本在明显提高，而相对来说内陆地区还有一个时间差，所以一些加工贸易产业，随着交通网络的建设，正在往内陆转移。
未来的区域发展，应该怎么去观察？怎么去引领这种发展？最核心的是要发挥市场机制在区域协调发展中的作用。以前都是用政府规划的理念去解决这种区域协调的问题，而恰恰忽略了市场机制的作用。过去这十多年，市场机制起了很重要的作用，就是人口的东移和产业的西进。劳动力从中西部向沿海流动，把沿海分子做大，它就分享你的GDP。产业向中西部流动，就能把中西部的分子做大。实际上是市场化机制在推进区域发展的均衡度。
当然，目前生产要素的跨区域流动还存在着不少障碍和制约。现在首先要做的，是建设全国统一市场，特别是生产要素市场，让各类要素能够在全国范围内有效、自由、有序的流动，能够优化配置，在这个基础上，继续推进东部产业的西移。
（本文系中国城市报记者郭立琦根据国务院发展中心副主任王一鸣在2016中国特大城市高端论坛会议上的发言）
京津冀环境污染问题与综合治理
余刚
现在京津冀的环境问题应该是全国区域里面污染最严重的地区。要把PM2.5减到二级标准，如果不从源头到末端进行治理，则很难达到效果，单纯将产业转移到河北，其实还是在我们的区域里。
从水的角度，京津冀是全国非常缺水的地区，只有平均水平的13%，水质污染也非常严重，化学需氧量排量占全国7.28%，氨氮排放量占全国6.18%。地下水超采和污染也非常严重。
此外由于京津冀的快速发展，大量占用土地，造成了土地的污染以及比较严重的生态破坏。整体生态系统非常脆弱，难以支撑后续可持续的发展。
概括起来，京津冀协同发展过程中面临着空气污染的心肺之患、水污染的心腹之患和土壤、地下水跨界交叉污染的心胃之患，三“患”叠加的环境污染是京津冀协同发展的瓶颈问题。造成现有环境问题，还有一些别原因。我国是行政力非常强的国家，它有优势，但同时大家往往都只管各自的一亩三分地，但如果不把自己的问题，跟相关地区协同到一起综合解决，难以整体产生很好的效果。
另外，也有整个社会经济发展和环境不相适应的问题，比如雾霾问题，京津冀地区已经做出了很多努力，但可能很多东西都在单一治理的阶段，没有从系统的角度去考虑。像最近雾霾的天气，专家普遍分析，有两个很重要的问题一直没有考虑到：一是由于氨氮造成雾霾的问题；二是由于挥发性有机物 VOC造成的问题。
应该将京津冀这个区域作为一个整体，采用系统规划、立体交叉、联防联控的综合治理新思路，新模式和新机制，这是解决京津冀区域环境问题，实现区域社会经济和生态环境协调发展的一个重要途径。综合治理在一个自然形成的生态环境内，综合分析区域生态环境问题的基础上，明确不同阶段生态环境质量目标，跨行政区域、跨行业领域、跨环境介质综合规划设计环境污染治理、环境质量改善、生态保护等工程，并协同组织实施，才能达到很好的效果。今后对于京津冀的区域环境问题，一定要转变以前传统的思维和单项治理的模式，注重京津冀协同发展的整体观和解决区域重大环境问题的系统观。强调以区域主要生态功能区、典型小流域、重点工业聚集区、中心城市作为研究对象。将理论研究、技术开发、工程示范、政策管理和产业发展作为一个链条，来突破环境综合治理系统中一些瓶颈技术和相关方法。
国家即将要启动科技重大工程，综合治理京津冀环境。这里面主要有以下几方面工作：
第一，针对京津冀多介质多界面氨和VOC污染一体化控制；
第二，关于水环境，像针对抗生素和毒性污染物全过程风险防控技术，主要是确保京津冀水环境；
第三，针对京津冀污染的土壤和场地，还有地下水联合修复的问题，需要去进行工程的修复，确保我们的环境质量得到恢复。
第四，对一些重化工、重污染行业开展清洁生产和低耗排放污染控制，这里面强调从整个区域的角度系统进行考虑。
第五，针对工业、农业和城市之间多产业废物的资源化和能源化的问题，确保不是简单的转移，而是整体上能够实现能源化、资源化和无害化。
第六，涉及区域环境里综合治理系统解决方案和产业化推广。这个专项工程不仅是单项的技术跟解决思路，而是要形成一个系统的解决方案。
（本文系中国城市记者郭立琦根据清华大学环境学院教授余刚在2016中国特大城市高端论坛会议上的发言整理）
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